Una interpelación sin respuestas - SERGIO ABREU
| Una interpelación sin respuestas SERGIO ABREU La interpelación al Ministro de Economía dejó pendiente algunas respuestas, con el argumento de que sólo debía discutirse la implementación de la Reforma Tributaria. Este error de apreciación ignora que los aspectos tributarios de un país deben analizarse con un enfoque sistémico y, en particular, por su impacto en la competitividad del sector exportador y de su inserción externa. La jerarquía económica que desarrolla un gran esfuerzo pedagógico, todavía no ha podido explicar un manejo fundado de estos mecanismos. Hasta ahora se ha enfocado el tema de los subsidios y de los incentivos con ideas preconcebidas y hasta con cierta desconfianza y suspicacia hacia el sector privado, y en especial hacia las "empresas beneficiadas". Para un país como Uruguay es esencial buscar un equilibrio entre los distintos mecanismos que se utilizan y saber aprovechar el margen de actuación que nos dejan las normas internacionales para mantener programas que son componentes importantes de los programas de desarrollo. DISCIPLINA MULTILATERAL. El Acuerdo de Subsidios y Medidas Compensatorias define en su artículo 1º lo que es una subvención. Básicamente, existe subvención cuando: V hay una contribución financiera, V es realizada por un gobierno o cualquier organismo público, V hay alguna forma de sostenimiento de los ingresos o de los precios en el sentido del artículo XVI del GATT; V y con ello se otorga un beneficio. Partiendo de esta definición, el Acuerdo no prohíbe todos los subsidios, sino que establece distintas disciplinas según cuál sea la naturaleza del subsidio y sus efectos. Es claro que un subsidio destinado específicamente a distorsionar el comercio internacional, probablemente perjudicará el comercio de los demás países. Por eso las disciplinas del Acuerdo sobre Subsidios y Medidas Compensatorias prohíben los subsidios a la exportación. Pero las normas del Acuerdo no son solamente prohibitivas y admiten la utilización de subsidios en otros casos. Una primera cuestión a tener en cuenta, es que únicamente las subvenciones específicas están sujetas a las disciplinas del Acuerdo, es decir, las subvenciones exclusivamente destinadas a una empresa o rama de producción o a un grupo de empresas o ramas de producción del país que la otorga. Pueden ser subvenciones internas o subvenciones a la exportación. Adicionalmente, el Acuerdo -que es aplicable a los productos agropecuarios e industriales- establece dos categorías de subvenciones: las prohibidas y las recurribles. Inicialmente contenía una tercera categoría: subvenciones no recurribles, que existió durante cinco años, hasta el 31 de diciembre de 1999, y no se mantuvo después. SUBVENCIONES PROHIBIDAS. Como vimos, las subvenciones prohibidas son las subvenciones a la exportación, a las que se añaden las subvenciones al contenido nacional. Son aquellas contribuciones financieras cuya concesión está supeditada al logro de determinados objetivos de exportación o a la utilización de productos nacionales en vez de productos importados. Pueden ser impugnadas mediante un procedimiento acelerado de solución de diferencias. En este contexto, la disciplina multilateral contiene resquicios y Uruguay ha sabido hacer uso de ellos. Dentro de la definición de subsidio a la exportación -y por lo tanto prohibido- se ubica el previsto en el Decreto 316, destinado fundamentalmente al sector automotriz. El Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias preveía un período de transición de ocho años (hasta fines de 2002) para que la mayoría de los países en desarrollo eliminaran las subvenciones a la exportación. En noviembre de 2001, en la Conferencia Ministerial de Doha, se adoptaron procedimientos para que el Comité de Subsidios y Medidas Compensatorias (CSMC) pudiera conceder prórrogas anuales del período de transición, sujetas a estrictas obligaciones de examen anual de la transparencia y statu quo. Es así que algunos países, entre los cuales Uruguay, pudo mantener este tipo de subsidios hasta fines del corriente año. En el mes de julio pasado, el Consejo General adoptó una decisión que permite al CSMC continuar concediendo prórrogas del período de transición previsto para la eliminación de los programas de subvenciones a la exportación de 19 países en desarrollo. Las prórrogas podrán ser concedidas hasta el final de 2013, con un período final de eliminación gradual de dos años, que finalizará en 2015. La segunda categoría de subsidios previstos en el Acuerdo correspondiente de la OMC, son las subvenciones recurribles. En esta categoría entra el mayor número de subvenciones, en particular las subvenciones a la producción. Estas subvenciones no están prohibidas, pero si tienen efectos desfavorables sobre los intereses de otro Miembro de la OMC, éste puede impugnarlas. De no ser así, se permite la subvención. EL CASO DE URUGUAY. Examinemos los mecanismos de apoyo al exportador que mantiene Uruguay a la luz de estas disposiciones. Recordemos que el Acuerdo sobre SMC adoptó el enfoque de que para que exista subvención, debe existir una carga para una cuenta pública. El Acuerdo contiene una lista de los tipos de medidas que constituyen una contribución financiera, por ejemplo: donaciones, préstamos, aportaciones de capital, garantías de préstamos, incentivos fiscales, suministro de bienes o servicios, o compra de bienes. Sin embargo, no todo incentivo fiscal es una subvención. De acuerdo con las disciplinas del GATT y del Acuerdo de Subsidios, no se consideran subvenciones, la exoneración en favor de un producto exportado, de los derechos o impuestos que graven el producto similar cuando éste se destine al consumo interno, ni la remisión de estos derechos o impuestos en cuantías que no excedan de los totales adeudados o abonados. (Nota al Art. 1.1.a) 1) ii.) En este marco, Uruguay mantiene dos mecanismos: la prefinanciación de las exportaciones y las medidas específicas para el complejo textil y vestimenta últimamente aprobadas que entrarían en la categoría de subvenciones a la producción y que aún sin considerarse subvenciones prohibidas, pueden ser recurribles según el procedimiento antes mencionado. DEVOLUCIÓN DE IMPUESTOS. Un especial comentario merece el régimen de devolución de impuestos que fuera mencionado en la interpelación, sin recibir respuesta adecuada. De conformidad con las disciplinas internacionales, Uruguay elaboró su régimen de devolución de impuestos indirectos y de devolución de tributos a las exportaciones (decretos 393/91 y 558/94), con una escala de tasas que iba del 6 al 2%, dentro de la cual dos sectores, básicamente, recibían las tasas más altas de devolución: el sector frigorífico y el de curtiembres. En la Rendición de Cuentas de 2006 se introdujo una modificación al régimen, anunciándose que un porcentaje importante del volumen destinado a la devolución iba a integrarse a un paquete de financiamiento de proyectos en el ámbito del Poder Ejecutivo. La razón alegada por el gobierno es que este cambio fue la necesidad de ajustar el régimen a la nueva carga impuesta por el nuevo sistema tributario, fundamentalmente por la desaparición del Imaba y por la sustitución del Imesi por IVA en el gasoil a partir del 1º de julio. Según el equipo económico, la suma percibida por el exportador sería mayor porque el Imaba encarecía el crédito bancario y el cambio de Imesi por IVA en el gasoil permitiría a las empresas reducir el impuesto. Asimismo, se argumentó la necesidad de dotar de transparencia al sistema, a través del cual, según el Ministro, "en muchos casos se están otorgando subsidios pero no devolviendo impuestos". Singular generalización que, como mínimo, abre ciertas interrogantes acerca de cuál debe ser la misión que un gobierno tiene a su cargo en materia de instrumentos de comercio internacional, nos ha llevado a interpretaciones equivocadas. Uruguay tiene muy buena imagen en los organismos multilaterales, pero no puede convertirse en un fiscal de oficio del sistema de solución de diferencias de la OMC. Es más, hubiera sido mejor un manejo profesional y político de todos los instrumentos disponibles y legítimos para facilitar el desarrollo y la potenciación de las exportaciones. Con un pretexto infundado se revisó el régimen en forma oscura y desprolija. El criterio que el Poder Ejecutivo ha utilizado no ha quedado claro. Si se decía que en parte esos porcentajes estaban encubriendo subsidios, y que era necesario transparentarlos, ¿cómo se transparentó eso? El gobierno anunció que técnicamente se iba a elaborar un sistema basado en el criterio del valor agregado. Sin embargo, ese anuncio quedó limitado al preámbulo del decreto, el cual considera que el objetivo es "no incentivar las exportaciones de materias primas en estado natural, cuando existe capacidad instalada en el país para su procesamiento". Pero esta enunciación de intenciones no se traduce operativamente en el nuevo régimen adoptado, que no diferencia con tasas de devolución más amplias a los sectores o industrias que agregan más valor, y se limita a simplificar el sistema unificándolo en una tasa general del 2%. El nuevo régimen de devolución de impuestos no distingue sectores, rebaja en general las tasas de devolución de los sectores exportadores más importantes del país, en algunos casos estableciendo devoluciones que serán significativamente menores de lo que se les "saca" con tributos; y deja a varios sectores en total incertidumbre, a la espera de la "atención de situaciones particulares", frase incierta y riesgosa, si las hay, en materia de relacionamiento entre el sector público y privado. La competitividad del sector exportador es la que pagará el precio. |
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