Dr. Edison González Lapeyre*
LA CUESTION DE LAS PLANTAS DE CELULOSA
Breve análisis para no entendidos
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Capítulo I.-
EL REGIMEN DE LA CONSULTA EN EL DERECHO INTERNACIONAL
1.- Precisión previa.- El presente trabajo no constituye un análisis erudito y técnico del Derecho internacional aplicable en esta materia. Su propósito es el de divulgación a fin de que los conceptos y los temas que en él se examinan, sean comprendidos no sólo por los especialistas, sino también por todos aquellos que, sin tener una formación jurídica, tienen interés en conocer los aspectos más sustanciales de esta cuestión que refiere a la grave controversia que enfrenta a los países del Plata.
La cuestión de las plantas de celulosa, a nivel del planteo que la República Argentina ha efectuado ante la Corte Internacional de Justicia, se centra, desde el punto de vista jurídico, en una pretendida violación, por parte del gobierno uruguayo, del Estatuto del Río Uruguay.
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* Ex–Catedrático de Derecho Internacional Privado, Derecho Diplomático y Derecho Internacional Público de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República, Profesor de los Cursos del Comité Jurídico Interamericano (1980-1990) y de la Academia de Derecho Internacional de La Haya (2004). Negociador del Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo y del Estatuto del Río Uruguay. Ex-integrante del equipo legal que representa a nuestro país ante la Corte Internacional de Justicia.
El Estatuto del Río Uruguay es un tratado celebrado entre ambos países platenses que fue suscrito en la ciudad de Salto el 26 de febrero de 1975, en cumplimiento de lo dispuesto en el Tratado de Límites en el Río Uruguay firmado el 7 de abril de 1961.
En el Estatuto del Río Uruguay, ambos países convinieron reglamentar los distintos usos de ese curso fluvial, en el tramo compartido, procurando soluciones racionales y equitativas.
En el marco de ese acuerdo, se convino un régimen de consulta y de intercambio de información para el caso de proyectarse obras, por las partes, que pudieran causar perjuicio sensible al régimen del Río, a la calidad de sus aguas o a la navegación.
Básicamente, la República Argentina sostiene que la República Oriental del Uruguay ha violado esas disposiciones, como lo analizaremos, en forma detallada, más adelante.
2.- El fundamento del sistema de la consulta.- El régimen de la consulta, en los ríos internacionales limítrofes o de curso sucesivo, tiene fundamento en un principio del Derecho Internacional que establece que todo Estado está obligado a actuar de modo tal de no provocar perjuicio sensible fuera de su ámbito jurisdiccional y que la utilización de las aguas en esos cursos fluviales, debe efectuarse de modo racional y equitativo.
Si bien hay acuerdos entre Estados para regular esta cuestión que se remontan a la década de los años 20 , como la Convención especial suscripta entre Suecia y Noruega el 11 de mayo de 1929, a nivel del sistema interamericano, recién encontramos un antecedente de particular importancia con la Declaración efectuada el 26 de diciembre de 1933, por la VII Conferencia Interamericana reunida en Montevideo y titulada : “Declaración de los usos industriales y agrícolas de los ríos internacionales”.
Esta declaración se efectuó conforme al proyecto redactado por el delegado uruguayo Embajador Piñeiro Chain y en ella se dispuso, entre otros principios, los siguientes:
a) Cada Estado tiene derecho exclusivo aprovechar su margen a condición de no perjudicar idéntico derecho del o de los Estados vecinos (art. 2).
b) Se establece el deber de informar a los otros ribereños, acompañando la información técnica de las obras a realizarse (art. 7).
c) Se establece un procedimiento para tramitar esa información que la declaración denomina “denuncia”y que establece un plazo de tres meses para responder. Si recibida la información la misma no es satisfactoria y se genera una controversia por tal motivo, se dispone la creación de una comisión técnica de ambos países, que tiene 6 meses para expedirse. Si allí no se arriba a un acuerdo, las partes deben someterse a un procedimiento de solución de controversias que puede culminar con un laudo del tribunal de conciliación a constituirse y en el caso de que el mismo no fuera aceptado por alguna de las partes, la misma podría someter el diferendo a arbitraje conforme a la 2ª. Convención de La Haya (art.10).
Si bien esta Declaración de Montevideo de 1933 no constituye un tratado, es sintomática del criterio que imperaba en aquella época, puesto que fue aprobada por todos los Estados presentes (México y Venezuela, con reservas) y la abstención de Estados Unidos de América.
Posteriormente, es destacable el Tratado de Brasilia del 23 de abril de 1969 que fue firmado por todos los países integrantes de la Cuenca del Plata, es decir, por Argentina, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay que tuvo, entre otros propósitos, la “utilización racional del recurso agua, especialmente, a través de la regulación de los cursos de agua y su aprovechamiento múltiple y equitativo” (art.I par.b).
Con respecto a los acuerdos y declaraciones entre los países platenses, cabe mencionar, asimismo, la Declaración argentino-uruguaya sobre recurso agua, efectuada, en Buenos Aires, el 9 de julio de 1971, por los cancilleres Dr. José Antonio Mora Otero de Uruguay y Dr. Luis María Pablo Pardo de Argentina.
En la misma, los firmantes, en representación de sus respectivos gobiernos,
· declararan su coincidencia sobre los siguientes principios básicos aplicables al régimen de utilización de los ríos internacionales y sus afluentes :
· a).- La utilización de las aguas fluviales se hará en forma equitativa y razonable.
· b).- Se evitará cualquier forma de contaminación de los ríos internacionales y sus afluentes y se preservarán los recursos biológicos en las zonas de sus respectivas jurisdicciones.
· c).- Cuando un Estado se proponga realizar un aprovechamiento del recurso, facilitará previamente al otro Estado interesado el proyecto de la obra, el programa de operación y los demás datos que permitan determinar los efectos que ese emprendimiento producirá en el territorio de dicho Estado.
· d)- La parte requerida deberá comunicar, dentro de un plazo razonable, si hay aspectos del proyecto o del programa de operación que puedan causarle perjuicios sensibles. En tal caso, indicará las razones técnicas y cálculo en que se funde o las sugerencias de modificación del proyecto o del programa de operación notificado, destinadas a evitar aquel perjuicio.
· e)- Los diferendos que, por esta razón, se suscitaren serán sometidos a la consideración de una Comisión Técnica-Mixta. En caso de desacuerdo en esa comisión, la misma elevará un informe técnico a los Gobiernos expresando los puntos de vista sostenidos en el seno de la misma. Los Gobiernos tratarán de encontrar una solución por vía de diplomática o por otro medio que escojan de común acuerdo, procurando llegar siempre a una solución amistosa y equitativa.-
· 3.- La Resolución 2995/72 (XXVII-1972) de la Asamblea General de la O.N.U.-
La Organización de las Naciones Unidas, durante la década de los sesenta y principios de los setenta, se abocó al análisis de esta problemática con el fin de prevenir las acciones de un Estado o de personas físicas o jurídicas residentes en el territorio del mismo, que realicen obras potencialmente capaces de producir perjuicios sensibles en el territorio de otro Estado.
Entre otros aspectos, se discutió lo relativo al establecimiento de un régimen de consulta con carácter obligatorio, lo que generó múltiples debates y confrontaciones.
Incluso, entre los países de la Cuenca del Plata, se planteó, también, una fuerte controversia, al respecto, entre el Brasil y la Argentina.
La República Federativa del Brasil se oponía al establecimiento de una norma que limitase su soberanía en los cursos fluviales compartidos o de curso sucesivo, mientras que Argentina sostenía lo contrario.
La posición brasileña estaba determinada por la circunstancia de que la mayoría de los ríos internacionales de la América del Sur, tienen su nacimiento o su desembocadura o parte de su trayecto, en el territorio de ese país.
En la Conferencia de UNITAR, sobre “ríos y cuencas fluviales internacionales”, que tuvo lugar en Buenos Aires en 1971, el autor, como único delegado uruguayo a ese evento, tuvo el privilegio de presenciar el debate entre los representantes de ambos países sobre este tema y, de expresar, en nombre de Uruguay, su apoyo a la tesis de la consulta previa.
4.- La Conferencia sobre el Medio Ambiente de Estocolmo.- Este principio se consolidó en la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente que tuvo lugar en Estocolmo en junio de 1972, donde se aprobó una propuesta presentada por varios países africanos, Argentina, Costa Rica, El Salvador, Guatemala y Uruguay que tuvo, entre otros países, la oposición del Brasil.
El texto de la resolución adoptada es el siguiente :”Los Estados deben facilitar la información pertinente sobre las actividades o acontecimientos que tengan lugar dentro de su jurisdicción o bajo su control, siempre que tal información sea necesaria para impedir que se causen perjuicios al medio en zonas situadas fuera de su jurisdicción nacional”.
Este foro tuvo particular importancia en el desarrollo del principio de la consulta que examinamos, con relación al diferendo que enfrentaba a Brasil y Argentina puesto que, en esas circunstancias, se llegó a un acuerdo, concretado en notas reversales entre los gobiernos de esos dos países, sobre intercambio de información.
Habiendo alcanzado un consenso, en esta materia, la Conferencia sobre el Medio Ambiente de Estocolmo, remitió a la Asamblea General de la ONU (XXVII-1972), a través del ECOSOC (El Consejo Económico y Social de la Naciones Unidas), lo acordado en esa oportunidad y la Asamblea General de ONU, en ese período, por 115 votos a favor, ninguno en contra y la sola abstención de 10 Estados que no votaron por no haber concurrido a la Conferencia de Estocolmo, aprobó la resolución 2995/72 que, en lo que respecta al suministro de información, expresa:
“ La Asamblea General….2) Reconoce que la cooperación entre los Estados en el campo del medio ambiente, incluso la cooperación la cooperación para la ejecución de los principios 21 y 22 de la Declaración sobre el Medio Humano, se logrará adecuadamente dándose conocimiento oficial y público de los datos técnicos relativos a los trabajos a ser emprendidos por los Estados dentro de su jurisdicción nacional con el propósito de evitar perjuicios sensibles que puedan ocasionarse en el medio humano del área vecina”
Y en el parágrafo 3) se estableció que “La Asamblea General… Reconoce además que los datos técnicos mencionados en el parágrafo precedente serán dados y recibidos con el mejor espíritu de cooperación y buena vecindad, sin que ello pueda ser interpretado como facultando a cualquier Estado a retardar o impedir los programas y proyectos de exploración, explotación y desarrollo de los recursos naturales de los Estados en cuyos territorios se emprendan tales programas y proyectos.”
Observamos, por un lado, que se consagra el principio del intercambio de información sobre las obras que se proyectan con espíritu de cooperación y de buena vecindad y, por el otro, y esto es particularmente relevante, que ese suministro de datos no puede ser interpretado como facultando al otro Estado a retardar o impedir los programas y proyectos de desarrollo.
Es decir, se consagra la obligación de informar adecuadamente sobre las obras que se proyectan, pero ello no habilita, a la otra parte, a oponerse o ejercitar una forma de derecho de veto que demore o impida explotar los recursos naturales del otro ribereño.
La afirmación que antecede es sin perjuicio de que se pacte expresamente ese derecho de veto, como se ha acordado respecto a obras o trabajos hidráulicos en algunos cursos fluviales donde se exige el consentimiento previo.
Ahora, al respecto debe reiterarse que un régimen de estas características sólo puede ser admisible si se ha pactado expresamente y ese acuerdo ha sido incorporado a un tratado internacional o algún otro tipo de convenios.
Capítulo II.-
LA CONSULTA EN LOS TRATADOS DE LIMITES ENTRE ARGENTINA Y URUGUAY
5.- El Tratado del Río de la Plata y el Estatuto del Río Uruguay.- El grupo negociador argentino-uruguayo que redactó el Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, suscrito en Montevideo, el 19 de Noviembre de 1973 , tomó particularmente en cuenta los desarrollos que habían tenido, sobre el tema contaminación, la Conferencia de la International Law Association que tuvo lugar en Helsinski, en 1966, la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Humano de Estocolmo de 1972 y la resolución de la Asamblea General de la O.N.U. que hemos comentado precedentemente.
Por tal circunstancia se estableció, en ese Tratado (arts. 17 a 22), un régimen de consulta que ha sido calificado como uno de los más perfeccionados que ofrece el Derecho comparado
Las normas establecidas en ese acuerdo, denominado Estatuto del Río Uruguay, firmado en la ciudad de Salto, el 26 de febrero de 1975, guardan una gran similitud con las del Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, en esta materia, en particular, porque, en su redacción, actuaron, mayoritariamente, los mismos negociadores que habían participado en este último acuerdo internacional.
La normativa relativa a la consulta y el intercambio de información en el caso de obras en el río, está establecida en los artículos 7 a 13 del Estatuto, con la particularidad de que, éste último, refiere a la parte no compartida del mismo. Es decir, se trata de una norma que beneficia exclusivamente a la República Oriental del Uruguay, porque le impone a la Argentina, el someterse a ese procedimiento, aún con respecto a obras que proyecte realizar, en el tramo que ese país comparte con la República Federativa del Brasil.
En atención a esta disposición, hace cerca de un cuarto de siglo, la República Oriental del Uruguay, promovió el régimen de consulta respecto al proyecto argentino-brasileño de construcción de una Presa hidroeléctrica, denominada Garabí, en el Alto Uruguay.
6.- El procedimiento.- Conforme a esas disposiciones, el procedimiento debe ser el siguiente:
a) El Estado que proyecte la realización de una obra de “entidad suficiente” para afectar la navegación, el régimen del Río o la calidad de sus aguas, deberá comunicarlo a la Comisión Administradora del Río Uruguay (CARU), la que debe determinar,
sumariamente, en un plazo máximo de 30 días, si el proyecto puede producir perjuicio sensible a la otra Parte (art. 7º, apartado 1).
b) Si la Comisión concluye, dentro del plazo indicado, que el proyecto puede producir perjuicio sensible al otro Estado ribereño o si no se llegara a un acuerdo en tal sentido y no se emitiera una decisión al respecto, se inician las negociaciones directas entre las Partes. Conforme a ello, el Estado que ha iniciado el procedimiento deberá comunicar el proyecto al otro Estado, a través de la misma Comisión En la comunicación se deberán acompañar todos los aspectos esenciales proyectado de la obra, en su caso, el modo de su operación y de los demás datos técnicos que permitan a la Parte notificada, una evaluación del efecto probable que la obra ocasionará ( art. 7º apartados 3 y 4).
c) La Parte así notificada, dispondrá de un plazo de 180 días para expedirse sobre el proyecto, a partir del día en que su delegación ante la CARU recibió la comunicación. Si la documentación fuera incompleta, dispondrá de 30 días para hacérselo saber a la Parte que proyecta la obra y el plazo de 180 comenzará a correr a partir del momento en que la delegación del país correspondiente ha recibido la documentación completa
Este plazo puede ser prorrogado, pero a esos efectos, se requiere el acuerdo entre las delegaciones de ambos países (art.8).
d) Si la parte notificada no opusiera objeciones o no contestara dentro del plazo indicado anteriormente, la otra Parte podrá realizar o autorizar la realización de la obra proyectada (art. 9º).
Se destaca que la Parte notificada tendrá derecho a inspeccionar las obras que se estén ejecutando para comprobar si se ajustan al proyecto presentado (art. 10).
e) Ahora, si dentro de ese plazo, el Estado que ha recibido la comunicación concluyera que la ejecución de la obra puede producir perjuicio sensible (en este caso a la calidad de las aguas), lo comunicará a la otra Parte por intermedio de la Comisión dentro del plazo de 180 días anteriormente, indicando cuáles aspectos de la obra o del programa de operación podrán causar un perjuicio sensible y las razones técnicas que le permiten llegar a esa conclusión, con las modificaciones que eventualmente, puede sugerir al proyecto o programa de operación. (art. 11).
f) Por último, si las Partes no llegaran a un acuerdo al respecto se podrá, por cualquiera de ellas, dentro de un lapso de otros 180 días, observar el procedimiento del artículo 60 del tratado, que habilita, a someter la controversia a la decisión de la Corte
Internacional de Justicia sin que la utilización de este procedimiento tenga efecto suspensivo.
7.- Comentario: como puede apreciarse el régimen de consulta establecido en el Estatuto del Río Uruguay, de no existir acuerdo entre las Partes, implicará un procedimiento con una duración de 210 días a partir de la presentación del mismo: 30, para que se expida la Comisión y 180, la otra Parte, sin perjuicio de que, de común acuerdo, se pudiera convenir prórrogas a los plazos mencionados.
Es tal sentido es necesario destacar que la oposición de uno de los Estados ribereños, vencido el plazo de las negociaciones directas, al proyecto correspondiente, no puede, nunca tener el alcance de un veto, conforme a lo que resulta de la normativa examinada y a su interpretación a la luz de la resolución No.2995/72 de la Asamblea General de las Naciones Unidas ya comentada. .
Simplemente, le otorgará al país que se considere afectado por el emprendimiento el derecho de promover el procedimiento de solución de controversias que puede culminar con el sometimiento del diferendo ante la Corte Internacional de Justicia de La Haya.
Pero, ello no significará impedimento alguno para que el otro Estado ribereño pueda llevar a cabo el emprendimiento proyectado.
Capítulo III.
LOS PROYECTOS QUE DEBEN SOMETERSE A CONSULTA
8.- Características del proyecto a presentar. - Cabe preguntarse, si todo tipo de proyecto referente a los temas indicados en art. 7º del Estatuto deben someterse al régimen de consulta que examinamos.
La respuesta es negativa. Como resulta claramente del articulado sólo serán objeto de consulta, los proyectos de obras de “entidad suficiente” para afectar, en este caso, la calidad de las aguas.
Es claro pues que sólo los proyectos de obras de entidad suficiente, para causar perjuicios, deben ser sometidos al régimen de consulta.
¿Ahora bien, quién determina cuáles son esas obras? El Estatuto del Río Uruguay no resuelve el punto, pero parece razonable que, si se ha autorizado por una de las Partes la realización de una obra determinada y no se ha sometido a la consulta de los arts. 7 a 13 de ese Tratado, la otra Parte, puede solicitar que se cumpla con ese procedimiento al disentir en cuanto a los efectos eventuales de ese emprendimiento.
Y ello no implica que haya habido ninguna violación a las normas que examinamos.
Reiteramos, en esta materia, y en la interpretación de las normas aplicables debe prevalecer el espíritu fraterno y de cooperación que inspiró el Estatuto del Río Uruguay y el parágrafo 2 de la Resolución 2995 de la Asamblea General de la ONU que hemos comentado anteriormente.
Por un lado el suministro de información y, por el otro, el derecho que cada ribereño tiene de desarrollar sus recursos naturales, sin obstáculos innecesarios.
Capítulo IV
ANTECEDENTES EN MATERIA DE CONSULTAS
9.- Casos consultados en la CARU. - Pueden destacarse tres antecedentes, en el funcionamiento de la CARU, relativos a la aplicación del régimen de la consulta.
El primero estuvo referido al proyecto argentino-brasileño de construir en el Alto Uruguay, la presa de Garabí al que ya nos referimos.
La República Argentina, acordó oportunamente con la República Federativa del Brasil, la construcción de esa obra hidroeléctrica, sin iniciar el procedimiento de consulta que examinamos.
Es decir, consideró que no debía, en principio, informar a la Comisión Administradora del Río Uruguay y, a través de la misma, al gobierno uruguayo.
La delegación del Uruguay, en el marco de las disposiciones citadas, en particular del artículo 13 del Estatuto, sostuvo lo contrario, lo que, en definitiva, fue aceptado por la delegación argentina.
Es decir que, promovido el procedimiento de consulta por la delegación uruguaya, el anteproyecto de la obra fue presentado por la delegación argentina y , en definitiva, el plenario de la CARU, en su sesión de 18 de diciembre de 1981, con el acuerdo de las delegaciones de ambos países platenses, se expidió de conformidad a lo dispuesto en el artículo 7 del Estatuto respecto a ese proyecto que forma parte de un sistema integrado e interrelacionado con las presas de Roncador y San Pedro.
La delegación uruguaya, había basado su oposición al proyecto de esa presa, porque el mismo no tenía esclusa pasabarco, por lo que de construirse, se iba a obstruir definitivamente la navegación longitudinal del Río Uruguay en esa área.
Recordemos que el artículo 7 del Estatuto refiere a obras de “entidad suficiente para afectar la navegación, el régimen del Río o la calidad de sus aguas.”
La Comisión se abocó en el lapso de 30 días posteriores a la presentación del proyecto a su estudio y, dentro de ese término, se expidió en el sentido de que “las obras proyectadas para el Alto Uruguay pueden causar perjuicio sensible la navegación y al régimen del Río”.
La Cancillería argentina recibió con sorpresa y desaprobación lo resuelto por la CARU, en momentos en que la delegación a ese país ante dicho organismo binacional estaba presidida por el General de División Miguel Angel Viviani Rossi.
Cuando el mismo se alejó de la CARU, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, comunicó a través de su delegación ante ese organismo, que no compartía lo resuelto y que, por otra parte, se trataba de un anteproyecto y no de un
proyecto
El segundo antecedente, refiere al canal de Casas Blancas. En la década de los 90, en momentos en que el autor de este trabajo, se desempeñaba como presidente de la delegación ante la CARU, presentó un proyecto de dragado del Canal de Casas Blancas, entendiendo que el mismo, en ese tramo del Río Uruguay, tenía mejores profundidades y autodragado, lo que lo hacía mucho más conveniente para la navegación que el correspondiente al canal principal de ese curso fluvial.
Se partía de la base de que el dragado de los pasos de Vera, Urquiza y Almirón que se encuentran al Sur de la ciudad de Paysandú y que refieren al canal principal de navegación del Río Uruguay requería un mayor esfuerzo de dragado por la sedimentación que allí se produce como consecuencia del arrastre del Río en general, y especialmente, en ocasión de las grandes crecidas, en ese curso fluvial.
La iniciativa generó una fuerte oposición por parte de autoridades y grupos de opinión argentinos, en particular, de la Provincia de Entre Ríos.
Se afirmaba por parte de los opositores a este proyecto que el dragado del canal de Casas Blancas, al aumentar el caudal de agua en esa zona, iba a erosionar el balneario de la ciudad de Concepción del Uruguay, denominado Banco Pelay.
Es decir, que un mayor cauce iba a generar una más fuerte corriente de las aguas con la consecuencia de la erosión de la playa de ese balneario, por el arrastre de sus arenas.
La CARU se abocó, con los técnicos y asesores de que disponía, al estudio de esa cuestión llegando a la conclusión de que la obra no iba a producir perjuicio sensible en el régimen del Río, ni en la ribera argentina del mismo. La investigación y el trabajo científico para alcanzar esa conclusión se hizo a un costo comparativamente muy bajo y con recursos de ese organismo binacional.
Por su parte, el Gobierno de la Provincia de Entre Ríos, cuyo titular a la sazón era también el Dr. Jorge Busti, no aceptó el dictamen de los técnicos de la CARU y efectuó, con el aval de la Cancillería argentina, su propia investigación, contratando consultores y efectuando la investigación y el estudio correspondiente, a un costo tres veces superior al que había tenido ese organismo binacional, llegando, en definitiva, a idéntica conclusión.
El tercer antecedente refiere a un proyecto muy similar al que ha generado la controversia con la República Argentina por las plantas de pasta de celulosa en las proximidades de la ciudad de Fray Bentos.
En el primer semestre del año 1996, siendo, a la sazón, el autor, presidente de la delegación uruguaya ante la CARU, cumpliendo con el procedimiento previsto en el artículo 7º del Estatuto del Río Uruguay, presentó un proyecto de construcción de una planta de pasta de celulosa que se pensaba construir en las proximidades de la que está construyendo actualmente la empresa BOTNIA.
Presentado el proyecto correspondiente se produjo un intercambio de opiniones por parte del presidente de la delegación argentina y el presidente de la delegación uruguaya sobre esta cuestión.
Son particularmente relevantes, como antecedentes específicos para tomar en consideración frente a la controversia actualmente sometida a la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia, las manifestaciones efectuadas, en esa oportunidad y recogidas por las actas de la CARU del día 15 de marzo de 1996 y del 23 de agosto de 1996, referidas a un proyecto de instalación de una planta de celulosa en la zona de Fray Bentos.
De la primera surge que el Presidente de la CARU que, en ese entonces, lo era el Embajador argentino Dr. Julio César Carasales expresó a fojas 202 y 203:
“La Presidencia destaca que la documentación en poder de la CARU estaría completa en cuanto a la gestión de radicación dado que incluye el Decreto autorizando la instalación de la fábrica en Fray Bentos e incluye la autorización para las obras y condiciones técnicas y ambientales que la empresa debe satisfacer.”
“Por otra parte, la gestión y los estudios correspondientes demandaron un tiempo prolongado e imponen condiciones a que se deberá ajustar la empresa que responden a exigencias aplicables en la materia en los países productores de Europa y EE.UU.”
“En consecuencia entiende que la documentación que se dispone en la Comisión, estaría completa hasta la autorización para la radicación de la fábrica y, tiene conocimiento, que actualmente la empresa está haciendo una significativa inversión en la compra de campos y forestación”
Y el acta referida agrega al respecto: “Finalmente, el Embajador Carasales hace constar que realizados los estudios correspondientes por las autoridades nacionales pertinentes del Uruguay y concedida la autorización para su radicación, la Comisión Administradora del Río Uruguay no tiene competencia para opinar sobre un emprendimiento en territorio una de las Partes . En el momento en que esa fábrica esté funcionando y en producción, de ocasionar perturbaciones contaminantes, la C.A.R.U. tendrás las potestades estatutarias para intervenir en la materia”.
¿Qué se desprende de estas manifestaciones del presidente de la delegación argentina en funciones de Presidente de la CARU?
1º) Que a la delegación argentina le bastó para prestar el consentimiento en el seno de la CARU, la autorización de la autoridad competente del Uruguay, para llevar a cabo las obras con la relación de las condiciones técnicas y ambientales que se requerían.
2º.) Que de ninguna manera podía plantearse por la Argentina la suspensión de las obras. Por el contrario, el Embajador Carasales entendió que la CARU no tiene competencia para opinar sobre un emprendimiento en territorio de una de las Partes y que sólo después que la fábrica esté funcionando y en producción, si causa perjuicio sensible con acciones contaminantes, esa comisión administradora debía actuar.
De la segunda acta, es decir, la del día 23 de agosto de 1996, resultan declaraciones del Presidente de la CARU, el Embajador Dr.Julio César Carasales que comprometen la posición argentina por cuanto manifestó, después de compartir expresiones de prudencia vertidas por su colega del Uruguay, lo siguiente:
“En segundo lugar, cree que el tema de la consulta previa a que se refieren los artículos 7 a 12 del Estatuto del Río Uruguay debe ser analizado con cuidado. Poniéndose de la otra parte, del otro lado diría, entiende que esos artículos están normando sobre la realización de otras obras, destaca la palabras obras, en el río como canales, represas, etc., es decir, obras que tengan una relación directa y que se hagan en el río fundamentalmente”
Y agrega: “Cree que extender y aplicar –no dice que no se pueda hacer sino que se debe analizar bien- el régimen de consulta previa a la realización de emprendimientos industriales dentro de uno u otro país significaría que ese país prácticamente debe pedir permiso al otro para hacer un emprendimiento industrial”.
Como puede apreciarse, estas manifestaciones son coincidentes con las que el presidente de la CARU y de la delegación argentina había efectuado, en la sesión plenaria del 15 de marzo de 1996, cuando sostuvo que:
“La Comisión Administradora del Río Uruguay no tiene competencia para opinar sobre un emprendimiento en territorio de una de las Partes”.
10.- Comentario: Si bien esta interpretación, efectuada nada menos que por el presidente de la delegación argentina ante la CARU, cuando se presentó por la delegación de nuestro país el proyecto de la referencia, obviamente, favorece la posición uruguaya en esta controversia tan dolorosa y tan perjudicial a los intereses de los países platenses, la misma no es compartida por el autor de esta publicación, como lo sostuvo en esa oportunidad en el seno de la CARU.
El intercambio de información es preceptivo, conforme a lo dispuesto en los artículos 7 a 13 del Estatuto del Río Uruguay, pero el mismo debe de efectuarse en el marco de la buena fe y del espíritu de cooperación que debe prevalecer entre los ribereños.
Ese intercambio de información corresponde cuando el emprendimiento tiene entidad suficiente para afectar el régimen del río, la calidad de las aguas o la navegación y bajo ninguna circunstancia la oposición al proyecto correspondiente puede constituirse en un veto a la realización de la obra.
La normativa de consulta prevista en los artículos 17 a 22 del Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo y en los artículos 7 a 13 del tratado denominado Estatuto del Río Uruguay del 26 de febrero de 1975, tiene que ser interpretada sobre la base de dos criterios principales:
a) Un criterio teleológico, que refiere a que el procedimiento establecido tiene el propósito de suministrarle la información técnica necesaria al otro ribereño para que éste pueda evaluar las consecuencias eventuales del emprendimiento proyectado y no le otorga derecho de veto al Estado consultado. Conforme a este criterio, las etapas previstas en el articulado comprendido entre los artículos 7 a 12 del Estatuto no tienen carácter sacramental, ni son de estricto cumplimiento, lo que tiene carácter preceptivo y debe cumplirse, es el suministro de la información disponible por parte de las autoridades del país donde se proyecta llevar a cabo la obra, Incluso, parece claro que el plazo de 30 días, establecido en el artículo 7 del Estatuto , para que la Comisión Administradora del Río Uruguay pueda expedirse sobre un proyecto determinado, sin perjuicio de alguna prórroga que se pueda solicitar, es exiguo e insuficiente cuando la obra reviste cierta complejidad. En esas circunstancias, las negociaciones directas previstas en el articulado van a permitir el suministro de la información que se consideró insuficiente en la etapa anterior.
Si vencidos los plazos y sus eventuales prórrogas, recibida la información técnica correspondiente por el otro Estado ribereño del emprendimiento que se proyecta, si ese país considera que la obra va a causar perjuicio sensible, no puede impedir que la misma se lleve a cabo.
En ese contexto, los caminos que puede seguir son los siguientes: promover una demanda ante la Corte Internacional de Justicia, como ha hecho la República Argentina y , reclamar, en su caso, los daños y perjuicios que el funcionamiento pueda causar, conforme a lo dispuesto en el artículo 42 del Estatuto (V. Infra cap. VII).
Obviamente, lo que no puede hacer es tomar medidas violatorias del Derecho Internacional para forzar al otro Estado a fin de que impida la construcción o estimular o tolerar que eso se pueda realizar por los particulares residentes en su territorio.
b) El otro criterio interpretativo, coadyuva con el anterior y, resulta de lo dispuesto en la resolución 2995/72 de la Asamblea General de las Naciones Unidas que, como hemos visto, preserva el derecho de los Estados a la explotación de sus recursos naturales y que, excluye, de modo categórico, el criterio de que la oposición al proyecto pueda constituirse en un veto para que el mismo sea llevado a cabo .
Capítulo V
LA COMPETENCIA DE LA C.I.J.
11.- Criterios para otorgarle jurisdicción a la C.I.J.- La Corte Internacional de Justicia puede asumir competencia conforme a diversos criterios y procedimientos, siendo de destacar que sólo los Estados pueden ser partes en un litigio ante ese máximo tribunal internacional.
El Estatuto de la C.I.J. en su artículo 36, parágrafo 1º, establece:
“La competencia de la Corte se extiende a todos los litigios que las partes le sometan y a todos los asuntos especialmente previstos en la Carta de las Naciones Unidas o en los tratados y convenciones vigentes”.
Básicamente, puede asumir jurisdicción en un litigio a través de dos vías diferentes.
La primera, es la que resulta de acuerdo de voluntades entre Estados que le asignen esa competencia y la segunda, corresponde a una declaración unilateral que efectúa un Estado y que se registra ante el Secretario General de las Naciones Unidas, en la que se acepta la jurisdicción de la Corte para determinado tipo de litigios.
Es decir, que tenemos por un lado, acuerdos específicos entre Estados para someter sus diferendos ante la Corte y por el otro, el vincularse a la misma a través de lo que se ha denominado la cláusula compromisoria o cláusula facultativa.
La República Oriental del Uruguay se sometió a la jurisdicción obligatoria de la Corte Permanente de Justicia Internacional, adhiriendo a su cláusula opcional en 1921. De conformidad al artículo 36 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia de La Haya, se considera en vigor, esa adhesión de 1921, respecto a esta última.
16.- La C.I.J. ha establecido, en diversas decisiones, un criterio restrictivo en materia de asumir competencia, en particular en todo relativo a la adopción de medidas provisionales o conservatorias, donde exige siempre que, “prima facie” se establezca su jurisdicción al respecto.
Es decir que, en forma preliminar, se pueda determinar que la Corte es competente para la adopción de las medidas que se solicitan sin que ello implique un análisis definitivo y profundo del tema jurisdiccional.
El caso relativo a la legalidad del uso de la fuerza (Yugoslavia contra Portugal- medidas provisionales) es particularmente ilustrativo al respecto.
La C.I.J., en su ordenanza del 2 de junio de 1999, por 11 votos contra 4 rechazó la solicitud de medidas provisionales presentadas por Yugoslavia, estableciendo que
1) la Corte “no tiene automáticamente competencia respecto de las controversias jurídicas entre Estados” y que “uno de los principios fundamentales de su Estatuto es que no puede resolver sobre una controversia entre Estados sin que esos Estados admitan su competencia”. La Corte, en consecuencia, no puede indicar la adopción de medidas provisionales sin que se haya establecido su competencia prima facie.
2) Que “existe una distinción fundamental entre la cuestión de la aceptación por un Estado de la competencia de la Corte y la compatibilidad de actos concretos con el derecho internacional”. Lo primero exige el consentimiento; la última cuestión únicamente puede materializarse cuando la Corte se ocupa del fondo de un asunto después de haber establecido su competencia y haber oído todos los argumentos jurídicos de ambas partes.
3) Que los Estados “acepten o no acepten la competencia de la Corte, siguen siendo responsables, en cualquier caso, de los actos atribuibles a ellos que infrinjan el derecho internacional, incluido el derecho humanitario” y que “las controversias relacionadas con la legalidad de esos actos han de resolverse por medios pacíficos, cuya elección de conformidad con el artículo 33 de la Carta, corresponde a las partes”. En ese contexto, “las partes deben procurar no intensificar ni ampliar la controversia”
Capítulo VI
LA COMPETENCIA DE LA CORTE CONFORME AL ESTATUTO DEL RIO URUGUAY
12.- El artículo 60 del Estatuto.- Esta norma es la que establece las circunstancias en que la C.I.J. debe de asumir competencia con respecto a temas del Estatuto del Río Uruguay y dispone:
“Toda controversia acerca de la interpretación o aplicación del Tratado y del Estatuto que no pudiere solucionarse por negociaciones directas, podrá ser sometida, por cualquiera de las Partes, a la Corte Internacional de Justicia”.
En los casos a que se refieren los artículos 58 y 59 cualquiera de las Partes podrá someter toda controversia sobre la aplicación del Tratado y del Estatuto a la Corte Internacional de Justicia, cuando dicha controversia no hubiese podido solucionarse dentro de los ciento ochenta días siguientes a la notificación aludida en el artículo 59”.
Observamos entonces que el Estatuto del Río Uruguay establece tres regímenes diferentes para someter el diferendo que no se hubiera podido solucionar por negociaciones directas, a la Corte Internacional de Justicia.
El primero de ellos resulta del régimen de consulta que hemos examinado, que refiere a la construcción de nuevos canales, la modificación o alteración de los ya existentes o la realización de cualesquiera otras obras de entidad suficiente para afectar la navegación, el régimen del Río o la calidad de las aguas y que implica un período mínimo de 210 días de trámite. Es decir, 30 días para el análisis por parte de la Comisión del proyecto y 180 días de negociaciones directas.
El segundo, es el relativo a toda controversia que se suscitare entre las Partes con relación al Río que debe ser considerada por la Comisión a propuesta de cualquiera de ellas y si en el término de 120 días la misma no lograse un acuerdo, lo debe notificar a ambos ribereños, los que deben procurar una solución por negociaciones directas, no estableciéndose un plazo determinado para la culminación o conclusión de esas negociaciones.
Ello indica que, cualquiera de las Partes puede dar por concluidas esas negociaciones sin éxito y someter el diferendo ante la Corte Internacional de Justicia en cualquier momento, pero debe hacerlo dentro del plazo de 180 días a partir de la notificación de la Comisión (artículo 60 par. 2º).
Y el tercer procedimiento que establece el Estatuto es el previsto en el artículo 60, parágrafo 1º del mismo que dispone:
“Toda controversia acerca de la interpretación o aplicación del Tratado y del Estatuto que no pudiere solucionarse por negociaciones directas, podrá ser sometida, por cualquiera de las Partes a la Corte Internacional de Justicia”.
13.- Comentario.- Como puede apreciarse se le reconoce competencia a la C.I.J. no sólo respecto a las controversias que pudieran surgir entre las partes acerca de la interpretación o aplicación del Estatuto del Río Uruguay, sino también respecto al Tratado de Límites en el Río Uruguay del 7 de abril de 1961.
Esta solución normativa tiene verdadera importancia porque si bien es cierto que la República Oriental del Uruguay aceptó, desde hace ya largo tiempo la jurisdicción obligatoria de la Corte, eso no ha acontecido con la República Argentina.
De modo pues que, sin las disposiciones analizadas, la posibilidad de someter por parte del Uruguay, una cuestión relativa al Tratado de Límites en el Río Uruguay o a su Estatuto, ante la Corte Internacional de Justicia, dependía de la aceptación , para el caso concreto, que tal iniciativa fuera aceptada por el gobierno argentino.
Para la República Oriental del Uruguay, la solución de las controversias a través de la decisión de los organismos internacionales competentes, ya sea por la vía del arbitraje, del fallo de la Corte Internacional de Justicia, o de cualquier otro medio pacifico, constituye un principio rector de su política exterior que tiene base constitucional de acuerdo a lo establecido en el artículo 6º de su Constitución.
14.- La Ordenanza de la C.I.J, del 13 de julio de 2006.-De conformidad a estas disposiciones, la República Argentina promovió ante la Corte Internacional de Justicia, con fecha 4 de mayo de 2006, una demanda dirigida a solicitar que se estableciera por la misma que la República Oriental del Uruguay había violado el Estatuto del Río Uruguay del 26 de febrero de 1975 y otras normas de Derecho Internacional, como asimismo que, por su conducta, ha asumido responsabilidad internacional, debiendo cesar su comportamiento ilícito y respetar escrupulosamente , en el futuro, las obligaciones que les corresponden.
Sobre la base de esas mismas consideraciones, la Argentina solicitó como medida provisional o cautelar que la Corte ordenase a la República Oriental del Uruguay:
a) Que suspendiera de inmediato todas las autorizaciones para la construcción de las plantas de pasta de celulosa.
b) Que tomara las medidas necesarias para suspender los trabajos de construcción de la planta de la empresa BOTNIA
c) Que, el Uruguay coopere de buena fe con la Argentina a fin de asegurar la utilización racional y óptima del Río Uruguay, a fin de proteger y preservar el medio acuático e impedir su contaminación.
d) Que, en espera de la sentencia definitiva de la Corte, el Uruguay se abstenga de tomar cualquier otra medida unilateral relativa a la construcción de las plantas de